Нодар ХАНАНАШВИЛИ

ФОРМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ В ОБЩЕСТВЕ
Взаимодействие государства и некоммерческих организаций

Одной из основных форм реализации социальных задач программ и проектов в обществе должен стать социальный заказ. Но он – отнюдь не единственная возможность решения проблем. В качестве других форм можно привести:

1) целевое финансирование конкретных организаций, осуществляющих социально значимую деятельность. Такое взаимодействие можно признать вполне разумным в случаях, когда существует осознанная государством или муниципальной властью потребность в каких-либо социальных услугах и таким родом деятельности на удовлетворяющем власть уровне занимается лишь одна организация – "естественный монополист";

2) конкурсное размещение государственных или муниципальных грантов среди государственных и негосударственных некоммерческих организаций. В этом случае власть провозглашает оказание поддержки в виде финансирования проектов или иных инициатив указанных некоммерческих организаций, поскольку такие инициативы или проекты не вошли (а, возможно – и не могли войти) в схему бюджетного финансирования. При этом, как правило, объявление таких конкурсов сопровождается некоторыми ограничительными рамками по определенным тематическим признакам. Это позволяет сконцентрировать силы и средства на решении какого-либо достаточно узкого круга проблем;

3) создание ассоциированных структур (государственно-общественные, общественно-государственные, муниципально-общественные, общественно-муниципальные организации, фонды, некоммерческие ассоциации, партнерства и т.д.), имеющих определенный круг целей и задач и создающихся целевым образом для их достижения и решения;

4) подписание временных соглашений о сотрудничестве, в рамках которого могут проводиться разовые мероприятия или акции социальной направленности;

5) подписание долгосрочных соглашений, определяющих принципы взаимоотношений различных секторов общества (или их частей). К такого рода соглашениям относятся трехсторонние соглашения между органами исполнительной власти, предпринимателями и профсоюзами.

1.1 Социальный заказ

Социальный заказ, по существу - одна из форм, один из способов решения государством проблем социальной сферы. Договорно-правовой формой социального заказа является некоммерческая возмездная услуга, оказываемая социально незащищенным группам населения. Услуга оказывается исполнителем социального заказа, определяемом по результатам публичного конкурса.

1.1.1 Основными идеологическими составляющими социально-правовой конструкции социального заказа можно признать следующие:

1) Спровоцировать создание и развитие институтов гражданского общества. (Россия – социальное государство. Конституция, статья 7).
2) Прецедент формирования новой, активной и адресной социальной политики.
3) Отсутствие прибыльности – основной принцип, положенный в основу социального заказа.
4) Создание новых рабочих мест в социальной сфере.
5) Дополнительное финансирование социальной сферы за счет привлечения негосударственных средств без мотива прибыльности.
6) Особенности правового регулирования (оказание возмездных услуг, а не подряд).
7) Повышение эффективности расходования бюджетных средств в социальной сфере. Сейчас – наиболее нерационально. Нет новых социальных технологий. Соц. заказ – одна из них.
8) Технология цивилизованного разгосударствления социальной сферы. Еще одна новая социальная технология – социальное инвестирование.
9) Формирование конкурентной среды в социальной сфере.
10) Один из реальных механизмов постепенного перехода от административного управления к конкурсности и конкурентности.
11) Заметный шаг в борьбе с коррупцией.

1.1.2 Вышеперечисленные идеологические составляющие социального заказа – основа, базируясь на которой были разработаны его технологические принципы.

Предлагаемая нами технология содержит несколько парных принципов и один тройственный. Перечислим их:

1) открытость и свобода движения информации;
2) конкурсность и конкурентность;
3) детальная проработка процедур и независимая внешняя оценка;

4) сочетание, в процессе внедрения предлагаемой технологии:

а) учета особенностей региональной ситуации;
б) необходимости осуществления пилотных (экспериментальных) проектов (программ) с возможностью
в) распространения приобретаемого опыта на всю территорию России.

5) целевое со–финансирование;
6) социальная прибыльность.

Важно обратить внимание на то, что за каждым из вышеприведенных принципов стоит цельное и в достаточной степени детализированное, конкретное содержание.

При продвижении социального заказа, помимо социально–технологического содержания, важна и выработка аргументации, способной реально воздействовать на власть.

АРГУМЕНТЫ ПЕРВОГО ПОРЯДКА
Снижение социальной напряженности	Реальное усиление власти

АРГУМЕНТЫ ВТОРОГО ПОРЯДКА

1. выявление и устранение "болевых точек" региона; 2. повышение адресности социальной политики; 3. создание новых рабочих мест в социальной сфере; 4. улучшение структуры рынка труда за счет увеличения доли рабочих мест в социальной сфере; 5. повышение качества оказываемых услуг; 6. повышение оперативности решения проблем социальной сферы; 7. вовлечение граждан в процесс решения социальных проблем общества; 8. упрочение авторитета власти.

1. оптимизация структуры управления; 2. повышение эффективности использования бюджетных средств; 3. прямая экономия бюджетных средств, направляемых в социальный сектор; 4. улучшение качества контроля за расходованием бюджетных средств; 5. упрочение авторитета власти 6. оптимизация управления

1.1.3 Одной из внешне наиболее сложных проблем, связанных с возможностью внедрения механизмов и технологий, содержащихся в социальном заказе, считается сложность встраивания принципов финансирования социального заказа в ныне действующую финансовую схему.

Предложение новых технологических механизмов управления социальной сферой неизбежно должно сопровождаться способностью их органичного встраивания в существующую систему финансовых конструкций и схем. Наивно и в высшей степени непрофессионально было бы рассчитывать на возможность одномоментной замены отраслевого принципа формирования бюджета и финансирования экономики (и, прежде всего, ее социальной сферы) на программно-целевой подход. Кроме того, такая замена и не требуется. Некоторая доля бюджета неизбежно будет состоять из отраслевых расходов. Тем не менее и сегодня нет никаких препятствий для внедрения социального заказа в практику управления социальной сферой. Уже сегодня доля программно-целевых действий в экономике субъектов Российской Федерации варьируется, по предварительной оценке авторов, от 2 до 10 процентов. Собственно говоря, это и есть база, опираясь на которую возможно практическое, достаточно органичное встраивание социального заказа.

1.2 Грант

Грантом может быть признан способ поддержки инициатив негосударственных структур, прежде всего - некоммерческих, с помощью финансирования программ или проектов, ими разрабатываемых. Государственные (муниципальные) органы вправе, используя, в основном, внебюджетные средства либо средства, предусмотренные в бюджете на развитие негосударственной некоммерческой инициативы, на конкурсной основе финансировать те или иные программы или проекты. При этом, как правило, для таких инициатив задаются лишь ориентировочные, предпочтительные для власти направления.

Такого рода действующих документов или их проектов, именуемых "О поддержке общественных (некоммерческих) организаций..." либо "О поддержке социально значимых программ..." в России принято и действует более 30.

Сам по себе факт их существования позволяет сделать два, на первый взгляд, противоречивых вывода:

1) не все так плохо с отношением власти к общественной инициативе;
2) организация бюджетного процесса, очевидно - неэффективна.

1.3 Целевое финансирование.

Этот вид взаимодействия сегодня имеет наибольшее распространение. И тому есть несколько естественных причин:

1) форма взаимодействия наиболее проста. Есть одна организация (знакомая, известная, привычная). Заключается и из года в год продлевается с ней договор. Жизнь для исполнительной власти упрощена максимально;
2) контроль собственный - минимален;
3) контроль общественный - номинален;
4) конкуренции, конкурсов – нет. Деньги успешно расходуются. Победные рапорты и реляции – выходят регулярно. Проблемы, правда, остаются, но ведь это – залог постоянной собственной занятости;
5) такая форма привычна, она существует несколько десятилетий, с тех времен, когда существовали псевдообщественные организации, финансировавшиеся достаточно обильно и стабильно.

ПРИМЕРНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РАСЧЧЕТ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
(Данный финансово–экономический расчет имеет самостоятельную внутреннюю нумерацию)

Наш примерный расчет позволяет определить степень экономической эффективности внедрения механизма социального заказа в практику бюджетного социального финансирования.

Расчет не следует воспринимать как финансово-экономическое обоснование в чистом виде. Тем не менее, он рассматривает экономическую сторону проекта Федерального закона "О государственном социальном заказе", имеющего, помимо этого, множество плюсов в части перспектив строительства в России гражданского общества.

Масштабы внедрения социального заказа как формы совместного государственного и негосударственного социального инвестирования сегодня установить невозможно, поэтому экономическую эффективность предлагаемого механизма можно рассчитать на основании такого условного примера:

Социальный заказ внедрен как элемент выполнения одной из федеральных целевых социальных программ. Приведем сравнительный расчет расходов на выполнение социальной программы, исходя из настоящего положения и опираясь на экономические выкладки, – при внедрении механизмов социального заказа.

На выполнение условной социальной программы в рамках бюджета на 1998 год предусматривается финансировнание в объеме 100.000.000 (ста миллионов) рублей.

Государственным Заказчиком указанная целевая программа разделена на более мелкие пакеты социальных заказов. Объем финансирования условного социального заказа составляет 10.000.000 (десять миллионов) рублей.

1. В настоящее время необходимо просто выделить 10.000.000 (десять миллионов) рублей.

2. В случае внедрения механизма социального заказа:
2.1 Предполагая, что проведение публичных конкурсов, а также осуществление экспертных и оценочных процедур, приведет к некоторым дополнительным расходам, примем их равными 500.000 (пятистам тысячам) рублей. Приведенная цифра, разумеется, может быть заметно ниже и дается нами лишь для упрощения расчетов.
Тем самым общий объем финансирования социального заказа, при его реализации, составляет 10.500.000 (десять миллионов пятьсот тысяч) рублей.
2.2 Объем государственного финансирования составляет 7.500.000 (семь миллионов пятьсот тысяч) рублей.
2.3 3.000.000 (три миллиона) рублей должно быть дополнительно привлечено конкурсантами (а именно, – победителем конкурса – Исполнителем социального заказа) за счет одного из следующих источников (или их комбинации):
2.3.1 труд добровольцев и другие внутренние (в т.ч. финансовые и материальные) ресурсы самой организации;
2.3.2 поддержка иностранных грантодателей. Перспективы такой поддержки – вполне реальны, поскольку, порой, для зарубежных грантодателей важной и значимой может быть сочтена даже моральная поддержка общественных инициатив со стороны властных структур, что уж говорить о возможном государственном финансовом участии;
2.3.3 поддержка отечественного бизнеса или иных сторонних организаций.
2.4 Первые два источника, очевидно, дают простую и прямую экономию бюджетных средств в размере 2.500.000 (двух миллионов пятисот тысяч) рублей.
2.5 Рассмотрим подробнее третью ситуацию:
2.5.1 Коммерческое юридическое лицо получает, согласно проекту настоящего Федерального закона, некоторое освобождение от уплаты налога на прибыль юридических лиц в части, направляемой на выполнение государственного социального заказа.
2.5.2 К примеру, прибыль указанного юридического лица, подлежащая такому налогообложению, составляет 6.000.000 (шесть миллионов) рублей. Налог на указанную прибыль составит: 6.000.000*0.35=2.100.000 рублей и будет направлен в федеральный (13% или – 780 000 (семьсот восемьдесят тысяч) рублей) и местный (22% или – 1 320 000 (один миллион триста двадцать тысяч) рублей) бюджеты. Для упрощения восприятия последующих рассуждений дополним расчет несколькими схемами.

Расчет налогово-финансовой эффективности
использования механизма социального заказа

Приложение 1 к п.2.3.3 финансово-экономического расчета.

Пример: любая целевая социальная программа
(Федеральная с элементами, реализуемыми в
различных субъектах РФ)

Положение дел в настоящее время

Сальдо сбора налогов и расходов на решение социально значимой проблемы:
10,0 – 2,1=7,9 млн. рублей

Дефицит бюджетов равен 7,9 млн. рублей

При этом, средства, собираемые в виде налога на прибыль предприятий и организации, поступают в бюджеты и, как правило, – распыляются в них.

Если законами федерального и местного уровней будет предусмотрено освобождение юридических лиц от уплаты налога на прибыль предприятий и организаций в части, направляемой на выполнение государственного социального заказа:

3.000.000 (три миллиона) рублей, в соответствии с п.2.3 настоящего расчета и, надеемся, с волей этой коммерческой организации, поступит на выполнение государственного социального заказа (далее в тексте – ГСЗ). Из них 500.000 (пятьсот тысяч) рублей – на компенсацию расходов, связанных с организацией и проведением публичного конкурса, а также проведением экспертных и независимых оценочных процедур, и 2.500.000 (два миллиона пятьсот тысяч рублей), – целевым образом в бюджет социальной сферы – на выполнение ГСЗ.

Оставшиеся 3.000.000 (три миллиона) рублей подлежат обложению налогом на прибыль. Налог составит 3.000.000*0.35=1.050.000 рублей. Из них, сумма в 3.000.000*0.13=390.000 (триста девяносто тысяч) рублей – в федеральный бюджет, а 3.000.000*0.22=660.000 (шестьсот шестьдесят тысяч) рублей – в местный бюджет.

Таким образом, при принятии и реализации предлагаемого проекта Федерального закона, поступления от дополнительного финансирования ГСЗ и непосредственно уплаченная в бюджеты прибыль составят в сумме 2.500.000+1.050.000=3.550.000 (три миллиона пятьсот пятьдесят тысяч) рублей.

Приложение 2 к п.2.3.3 ФЭР

Федеральная целевая социальная программа

Частичное (50%) освобождение коммерческой организации
от налога на прибыль (в Федеральный и местный бюджеты)

Обязательные условия конкурса:

а) привлечение Исполнителем СЗ не менее 25% средств дополнительно к выделяемым государством;
б) оплата победителем конкурса (Исполнителем СЗ) всех конкурсных процедур.

Стоимость решения социально значимой проблемы – 10,5 млн. руб, включая расходы по конкурсному и оценочному производству

Государственные расходы         Средства коммерческой организации

Сальдо сбора налогов (дохода) и расходов государства на решение социально значимой проблемы: 7,5 – 1,05=6,45
Дефицит бюджетов равен 6,45 млн. рублей.

Следовательно, дополнительно привлеченные в социальную сферу средства составят: 3.550.000–2.100.000=1.450.000 (один миллион четыреста пятьдесят тысяч) рублей.

Для получения этой же цифры можно было бы сопоставить дефициты бюджетов, рассчитанные нами согласно вышеприведенным схемам:

7,9 – 6,45 = 1,45 млн. рублей

Более того, чем выше степень освобождения прибыли от указанного налогообложения, тем больше объем дополнительных средств (6.000.000–2.100.000–500.000=3.400.000 рублей), поступающих целевым образом на выполнение программ социальной сферы, то есть – в тот же бюджет). В последнем выражении 2.100.000 рублей – сумма налога на прибыль юридического лица, а 500.000 рублей – стоимость конкурсных и оценочных процедур.

Единственная и, пожалуй, самая серьезная проблема, возникающая в этом случае – техническая отработка механизма государственного контроля за целевым и целесообразным расходованием средств, поступающих Исполнителю ГСЗ от коммерческой организации, финансирующей исполнение ГСЗ. Указанные средства могут резервироваться на р/с Государственного Заказчика и расходоваться по мере выполнения ГСЗ. Возврат этих средств коммерческой структуре возможен в качестве оплаты тех или иных (субподрядных или соисполнительских) работ. По существу, только здесь весьма реальны попытки злоупотреблений (т.н. "черный откат"), которые могут и должны контролироваться Государственным Заказчиком и налоговыми органами.

Вопрос о том, насколько сотрудничество коммерческой организации с Исполнителем социального заказа может быть интересным, то есть выгодным для самой организации, решается во многих странах именно "откатом", только "белым", то есть – обоснованным, целесообразным, взаимоприемлемым и взаимовыгодным. Ни для кого не секрет, что развитие коммерческой деятельности заключается, в том числе, и в расширении рынка реализации собственной продукции, расширении производства, создании имиджа поставщика продукции для государственных (муниципальных) нужд.

Следовательно, если коммерческая организация реализует "облагодетельствованному" Исполнителю продукты питания или одежду, медикаменты или оборудование, оказывает строительные или ремонтно-эксплуатационные услуги, то она действует также и себе во благо. Важно только, чтобы цена на такую продукцию была соразмерна среднерыночной стоимости товаров или услуг и не являлась предметом роскоши при исполнении самого социального заказа. И вопрос разумности цен на выполняемые, в рамках конкретного социального заказа, работы – только в четкости контроля со стороны Государственного Заказчика.

Таким образом, самая, на первый взгляд, проблемная ситуация (п.2.3.3 настоящего расчета), становится для государственного бюджета наиболее выигрышной и выгодной.