Владимир ЯКИМЕЦ
СОЦИАЛЬНОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ: ПАРТНЕРСТВО и СОЦЗАКАЗ

О ТЕМЕ

1. Несмотря на кажущуюся понятность и очевидность, термин “социальное партнерство” – нов для сегодняшней России и не всеми воспринимается однозначно. С советских времен за ним закрепилось толкование, суть которого в установлении равноправных взаимоотношений между работодателем и работником при посредничестве профсоюзов. Совсем недавно к этому стали добавлять и ассоциации работодателей. Мы предлагаем иное.

Для нас, как представителей некоммерческих организаций – объединений граждан для решения социально-значимых задач – смысл понятия "социальное партнерство" состоит в налаживании конструктивного взаимодействия между тремя силами, действующими на общественной арене России – государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями (иногда называемыми первым, вторым и третьим сектором).

Только при взаимодействии и совместными усилиями возможно решение общезначимых социальных проблем, таких как оказание помощи социально ослабленным (благотворительность), борьба с проявлениями насилия (посредничество в мирном разрешении конфликтов всех уровней), снижение загрязненности окружающей среды, сохранение культурного и исторического наследия и т.п.

Представители каждого сектора по-разному осознают свою ответственность за участие в решении таких проблем, имеют разные возможности и ресурсы для помощи. Часто у них разные представления и о самой природе социальных проблем. Однако, несмотря на все различия и противоречия, сотрудничество необходимо: ни государство, ни бизнес, ни общественность не могут “в одиночку” преодолеть социальную несправедливость и конфликты, обеспечить людям возможность достойной жизни.

2. За прошедшее десятилетие произошли существенные изменения, связанные с оформлением трех названных секторов. В 1995-96 гг. создана основа правовой базы, регулирующей не только статус и условия деятельности разных секторов, но и принципы взаимодействия между ними. Для гражданского сектора важнейшие законодательные акты в этой области – Гражданский Кодекс, Федеральные Законы об общественных объединениях, о некоммерческих организациях, о благотворительной деятельности и благотворительных организациях; а также обсуждаемые законопроекты о социальном заказе, о лоббировании и другие.

3. Взаимодействие общественных организаций, государства и бизнеса в деле поиска приемлемых решений реальных социальных задач конкретного региона получило законодательное закрепление. Взаимодействие стало возможным, но по имеющейся у нас информации успешных примеров социального партнерства на уровне города или области крайне мало. Причин тому несколько:

• слабость структуры НКО в большинстве регионов,
  
• незнание законодательства представителями всех трех секторов,
  
• неумение (а иногда и нежелание) строить взаимодействие,
  
• несовпадение приоритетов и оценок социальных проблем региона, и т.п.

4. Наши пособия-консультации преследует несколько взаимосвязанных целей:

а) дать обзор проблематики социального партнерства с государственным и коммерческим секторами;
б) рассмотреть законодательно закрепленные на федеральном уровне механизмы социального взаимодействия и выяснить, что происходит на областном уровне;
в) определить основные проблемы и трудности установления партнерских отношений в регионе между НКО и бизнесом и между НКО и госструктурами и местными органами власти;
г) выявить недостатки в деятельности НКО, препятствующие установлению партнерства;
е) наметить перечень возможных действий групп региональных НКО по улучшению взаимодействий с местными властями и бизнесменами;

– что такое технология НКО по работе с социальной проблемой и в чем ее отличия, предпочтения по сравнению со способами деятельности других секторов?
– как добиваться эффективности технологических решений НКО по сравнению с другими, не разрушая их уникальности?
– как оценивать "стоимость" технологии" НКО?
– как сохранять, развивать и распространять "технологии" НКО?
– как создавать взаимодополняемые "технологии"?

Владимир ЯКИМЕЦ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПАРТНЕРСТВА НКО
С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И КОММЕРЧЕСКИМИ СТРУКТУРАМИ

1. ВВЕДЕНИЕ

Сегодня в России трудно найти человека, который не согласился бы с необходимостью проведения глубокой социальной реформы. Об этом говорят ученые на своих конференциях. Исполнительная власть в прошлом году разразилась Программой социальных реформ. Этим в разной степени заняты многие комитеты и подкомитеты Госдумы. Определенную работу, связанную с социальными реформами проводят и НКО – некоммерческие организации.

Мне представляется важным остановиться на двух взаимосвязанных моментах:

• какие типы активностей и кем осуществляются в России по проблемам взаимодействия трех секторов (государственного, бизнес-структур и некоммерческого) в процессе социального реформирования;
  
• как региональные НКО взаимодействуют с двумя другими секторами.

2. СОЦИАЛЬНАЯ РЕФОРМА: ТИПОВЫЕ АКТИВНОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

Всю деятельность в сфере социального реформирования можно условно разделить на активности 6 типов:

• теоретические и методологические рассуждения;
  
• создание нормативно-правовой базы для взаимодействий;
  
• социальные инновации "сверху вниз";
  
• механизмы и способы выживания (по принципу "голь на выдумки хитра");
  
• политиканство и конъюнктурщина;
  
• "серая" или "теневая" деятельность.

Не претендуя на полноту описания всех выделенных типов активности, остановимся на краткой харктеристике первых четырех.

2.1.Теоретические и методологические рассуждения

Яркий пример теоретико-методологического полета научной мысли по вопросам социальной политики дают результаты, состоявшегося в Москве международного симпозиума "Трансформация социальной сферы и социальная политика" (16-17 января 1998 г.). Выступления были посвящены анализу концепции государства социального благосостояния и тому, как эта модель реализовалась на разных континентах. Суть концепции – государственный строй, основа которого демократия и рациональное поведение в условиях рыночной экономики и при котором ответственность за благополучие населения в социальной сфере (образование, трудовые отношения и условия труда, здравоохранение, жилищно-коммунальное устройство, социальное страхование, защита обездоленных) возложена на правительство.

Важнейшим фактором для существования государства благосостояния в западных странах было наличие законодательства, в рамках которого те, кто на практике обеспечивал реализацию социальных гарантий для слоев населения с низким уровнем дохода (социальные работники, активисты НКО, юристы, врачи), могли отстаивать интересы своих клиентов и целевых групп перед властью. Не все удалось воплотить в жизнь. До настоящего времени в странах этих регионов много бедных. Шли постоянные поиски, но в последние годы стало очевидно, что прежние методы социальной поддержки неэффективны. Их пора менять, делая упор на индивидуализацию социальной поддержки.

Говоря о механизмах межсекторных взаимодействий с точки зрения поиска решений проблем социальной сферы, нельзя не остановиться на концепции социального партнерства.

ПОД СОЦИАЛЬНЫМ ПАРТНЕРСТВОМ ПОДРАЗУМЕВАЕТСЯ

конструктивное взаимодействие представителей всех трех секторов общества - государственного, коммерческого и некоммерческого – при решении социально-значимых проблем (бедность, бездомность, сиротство, насилие в семье и т.п.), осуществляемое в рамках действующего законодательства и направленное на улучшение социальной политики.

2.2. Нормативно-правовая база для взаимодействия

Эта база существует в виде трех категорий законов и нормативно-правовых актов: статусных законов, налоговых актов и профильных законов, отражающих участие граждан в жизни страны.

2.2.1. Законы, регламентирующие деятельность организаций.

Мы не сможем здесь охарактеризовать даже важнейшие из них. Даже перечисление всех законов заняло бы слишком много места. Кроме того в законах, определяющих правовые нормы функционирования коммерческих структур и государственных организаций, лишь очень небольшая часть текстов относится (или может быть отнесена) к деятельности НКО.

Вот важнейшие акты, которыми должны руководствоваться НКО в своей деятельности (далее приняты следующие сокращения: РФ – Российская Федерация; ФЗ – Федеральный Закон РФ), УП –Указ Президента РФ, ГК – Гражданский кодекс РФ).

• Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.);
  
• Конституция РФ (декабрь 1993 г.);
  
• ГК РФ (1 часть вступила в действие 1.01.95 г., 2-ая – 1.03.96 г.);
  
• ФЗ "Об общественных объединениях" (19.05.95 г.);
  
• ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" ( 26.05.95 г.);
  
• ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (1995 г.)
  
• ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (11.08.95 г.);
  
• ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" (24.11.95 г.);
  
• ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в РФ" (10.12.95 г.);
  
• ФЗ "О некоммерческих организациях" (12.01.96 г.);
  
• УП №2254 (22.11.93 г.) "О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских объединений инвалидов";
  
• УП №727 (16.05.96 г.) "О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи".

2.2.2. "Налоговые" законы и связанные с ними положения.

Помимо общечеловеческих аспектов типа спонсорства, меценатства и благотворительности социальное партнерство с НКО создает для коммерческих организаций (КО) и ряд финансовых предпочтений. Возможности налоговых льгот, закрепленные в законодательстве России, позволяют НКО привлекать финансовые ресурсы КО для своей деятельности. Сейчас действует около двух десятков основных законов, регулирующих налоговую политику по отношению к НКО. Важнейшим их показателем является возможность частичного освобождения КО от налогов, если ею выделяются деньги на благотворительную деятельность или на обеспечение работы НКО. И в этом была бы определенная привлекательность для КО, если бы эта норма действительно эффективно работала.

В соответствии с действующей Инструкцией Государственной налоговой службы РФ от 6 марта 1992 г., делая благотворительные пожертвования (включая выделение средств на НКО), КО получают скидку с налога в размере 3-5 процентов.

Если же КО поддерживают бюджетные организации, работающие в сфере детского дошкольного образования, спортивно-оздоровительных детских лагерей, культуры и спорта, содержания домов престарелых и инвалидов, а также народного образования, то по Закону о прибыли на предпринимательскую деятельность, они получают налоговые льготы. Размеры таких льгот устанавливают сами регионы.

Законодательные акты РФ, в которых сосредоточены основные нормы налоговой политики по отношению к НКО, регулирующие в том числе и взаимодействие НКО с ГО и КО, включают среди прочих следующие:

• Об основах налоговой системы в РФ (27.12.1991 г. с последующими поправками и разъяснениями);
  
• О налогообложении прибыли предприятий и организаций (27.12.1991 г. с последующими поправками и разъяснениями);
  
• О подоходном налоге на физических лиц (7.12.1991 г. с последующими поправками и разъяснениями);
  
• О правительственных сборах (9.12.1991 г. с последующими поправками и разъяснениями);
  
• О налогах на собственность предприятий (13.12.1991 г.) и О налоге на добавленную стоимость (6.12.1991 г.), с последующими поправками и разъяснениями;
  
• О налогообложении доходов от страховой деятельности (инструкция от 26.03.1992 г.);
  
• О налогообложении доходов банков (инструкция от 7.04.1992 г.)
  
• О таможенных тарифах (12.05.1993 г.);
  
• Таможенный кодекс РФ (21.05.1993 г.)
  
• О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций (Постановление Госналогслужбы, Минфина и Минюста России n. 282 от 21 июня 1993 г.).

Нормативные документы, которые должны учитываться НКО, включают также:

(а) Разъяснение налоговой службы РФ по вопросам, связанным с применением налогового законодательства по налогообложению прибыли (доходов) юридических лиц (14.09.1993 г.);

(б) Письмо налоговой службы "О порядке налогообложения дотаций, полученных от зарубежных благотворительных организаций" (11.06.1993 г.);

(в) Постановления администрации РФ о работе с гуманитарной помощью (18.03.1992 г., 10.08.1993 г., 23.11.1993 г.).

Анализ проекта нового Налогового Кодекса РФ показывает, что могут произойти значительные изменения в статусе НКО и в применении налоговых льгот для НКО. Так, в части Кодекса, определяющей юридических лиц, не выделено понятие некоммерческой организации, зато в нем появились понятия гуманитарной организации и гуманитарной деятельности, чего нет в приведенных выше законах.

Или правительство не понимает, что такое НКО, или сознательно идет на блокирование развития гражданского сектора, или проект готовился неквалифицированными людьми. А может быть кто-то решил перечеркнуть всю нынешнюю законодательную основу для развития некоммерческого сектора и начать жить "с чистого листа". Принятие такого Налогового Кодекса скажется и на действенности разных форм государственной поддержки НКО.

Нормативный акт и формы государственной поддержки НКО

2.3. Механизмы взаимодействия: "сверху вниз" и "голь на выдумку хитра"

Есть две основных группы практических взаимодействий :

• декларированные "сверху вниз" социальные инновации;
  
• механизмы и способы выживания (по схеме "голь на выдумку хитра").

В указанных выше нормативных документах закреплена идея создания комплексной системы поддержки активности юридически зарегистрированных гражданских инициатив по решению социально-значимых проблем, с которыми сталкивается российское общество. Российское государство, как другие цивилизованные страны, опирается на два взаимодополняющих подхода:

(а) различные формы и способы прямого финансирования работ по выполнению общественно-значимых программ (государственные гранты, долговременные субсидии, оплата работ и услуг по контрактам или договорам, целевое финансирование по заявкам и др.);

б) разветвленная совокупность прямых и косвенных налоговых льгот, предоставляемых НКО, а также физическим и юридическим лицам, оказывающим денежную и материальную помощь НКО и благотворительным организациям (льготы при уплате налогов на прибыль, на собственность; льготы спонсорам при оплате подоходного налога, налога на наследство, льготные кредиты, гарантии при предоставлении кредитов и т.п., для физических лиц совокупный доход при налогообложении уменьшается на суммы, переданные в НКО)

В результате в нашей стране начинает возникать целая совокупность механизмов социального взаимодействия государства и НКО при решении социально-значимых задач, включая такие формы как (см таблицу):

• Государственный социальный заказ
  
• Социальное обслуживание
  
• Государственное социальное спонсорство
  
• Лоббирование
  
• Стимулирование социальной активности прямым финансированием
  
• Социальное побуждение негосударственных спонсоров

Они несовершенны, но хорошо уже хотя бы то, что они продекларированы, обсуждены и хоть как-то работают. Не обсуждаемые же в обществе или рассматриваемые кулуарно и в спешке социальные инновации "сверху вниз" могут лишь навредить. Пример - вырванная из Программы социальных реформ модель пенсионной реформы.

Невозможно перечислить громадное количество механизмов взаимодействия, созданных "снизу". Они возникают в связи со спецификой развития каждого региона. Назовем их механизмами и способами выживания, родившимися снизу по схеме "голь на выдумку хитра". Кстати, некоторые из них после апробации (пилотной отработки) переходят из этой категории в разряд механизмов "сверху вниз". Таким, например, стала идея государственного социального заказа, выдвинутая Фондом НАН.

Работа по серьезному изучению механизмов "голь на выдумку хитра" еще не началась, но накопленный мною банк сведений из более сорока регионов России, позволяет выделить следующие категории:

• организационные формы взаимодействия;
  
• согласованные правила взаимодействия;
  
• процедурные схемы сотрудничества;
  
• рыночные и квазирыночные подходы к сотрудничеству.

3. ОЦЕНКА ЛИДЕРАМИ НКО
ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ МЕЖДУ СЕКТОРАМИ

За период с 1995 по 1998 гг. автор провел около 70 семинаров-тренингов для лидеров НКО России, Беларуси, Армении и Азербайджана. Эти семинары-тренинги были посвящены анализу, систематизации и повышению эффективности деятельности НКО в разных сферах, осуществлявшемуся совместно с лидерами НКО по оригинальным авторским методикам, включая такие темы как:

– фандрайзинг;
– социальное партнерство: взаимодействие с бизнесом и государством ;
– социальный маркетинг для НКО;
– выявление, мониторинг и оценка потребностей НКО;
– организационное развитие НКО
– социальный заказ;
– системное проектирование;
– отстаивание общественных интересов и лоббирование;
– развитие человеческих ресурсов НКО;
– написание заявок на грант.

Особое внимание обращалось на то, как сотрудники НКО оценивают эффективность взаимодействия их организаций с другими структурами. Для этого использовалась специально созданная анкета.

За последние два года накоплены статистически значимые для гражданского сектора России результаты, полученные при обработке собранных анкет в более, чем 30 регионах страны. Здесь я приведу лишь два примера.

Молодежные и детские общественные объединения (всего в опросе было задействовано 35 НКО из разных областей РФ) считают наиболее полезными свои связи с городской администрацией. Достаточно высоко оценивается лидерами этих НКО и характер взаимодействия со СМИ. Но удивительно слабы контакты между различными НКО. По-видимому, это специфично для молодежных организаций. Кроме того неплохо характеризуются связи с коммерческими структурами. А вот взаимодействие со всякими государственными организациями (кроме горадминистраций) оценивается весьма низко.

Вторая группа аналогичных оценок – лидерами "взрослых" НКО (30 организаций) из Челябинска. Характерно, что здесь более высоко, чем для молодежных НКО, оценены взаимодействия между НКО. Традиционно неплохо оценены взаимодействия со СМИ, а из властных структур лучше всего, как и в случае с молодежными НКО, оценены результаты сотрудничества с городской администрацией.

Таким образом, развитие взаимодействий всегда специфично, но неизбежно и необходимо при добросовестной работе по решению общественных проблем.